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  2022年中国财政面临着严重的减收压力,公共财政和政府性基金这两本账实际总收入比预算收入少2.7万亿元。其中,2022年全国一般公共财政收入预算完成率为96.9%,是2004年以来的最低水平。拖累2022年全国一般公共财政收入的因素包括疫情扰动、增值税留抵退税规模超预期、土地和房地产市场降温等。

  但即使如此,2022年财政政策在统筹疫情防控和稳增长中仍扮演了关键角色:在收入端大规模为市场主体减负,全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元,极大地缓解了企业的现金流压力;在支出端财政同样积极发力,以“稳增长”压力最大的2022年第二季度为例,公共财政和政府性基金两本账单季度使用广义赤字达3.8万亿元。

  鉴于稳增长需要和财政“余粮”下降,2023年,建议财政政策要更加积极,财政赤字结构和公共财政投向均有必要适度优化。2023年广义赤字率建议从5.8%提高至6.0%。为更好平衡“稳增长”和“防风险”,2023年狭义赤字率建议提高至3.2%(2022年预算为“2.8%左右”),中央政府适度加杠杆,而新增地方政府专项债券额度建议持平于去年的3.65万亿元。此外,鉴于“贴息工具”撬动率高、可定向支持重点领域,2023年财政“贴息工具”或有望得到更广泛使用。公共财政支出方面,投向基建的规模或难明显提升,不过建议公共消费率适度提高,以更好发挥对私人消费的挤入效应。

  2023年广义赤字率有必要上调

  广义赤字率有不同口径,这里是指一般公共预算和政府性基金预算这两本账对应的赤字率。2021年安排的公共财政赤字为3.57万亿元,新增专项债券额度为3.65万亿元,名义GDP为114.92万亿元,计算得2021年广义赤字率为6.3%。2022年安排的公共财政赤字为3.37万亿元,新增专项债券额度为3.65万亿元,名义GDP为121.02万亿元,计算得2022年广义赤字率为5.8%。

  作为从疫情模式向常态化回归的第一年,2023年中国广义财政赤字率仍有必要上调的原因在于:一是,出口放缓除直接拖累经济外,还会通过制造业投资、就业和出口的渠道间接拖累经济,因此“稳增长”仍是2023年宏观调控的重点。从各省市自治区“两会”“开年第一会”来看,2023年“恢复和扩大消费”“扩大有效投资”同步发力,两者都需要财政资金的支持;二是,2023年可用于调节预算的资金规模锐减。一方面,在估算的减收压力下,2022年年末财政“余粮”可能降至5000亿元以下,可用于平衡2023年预算的中央预算稳定调节基金和地方结余资金大幅低于2022年;另一方面,2022年特定国有金融机构和专营机构上缴利润16500亿元是一次性的。

  2023年广义赤字率或可提高至6%。2023年名义GDP同比在6%?7%,取名义GDP同比为区间中值6.5%,估算得2023年广义财政赤字为7.77万亿元,比2022年的高约7500亿元。

  财政赤字结构或将优化

  2022年12月召开的中央经济工作会议指出“优化组合赤字、专项债、贴息等工具,在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。由此判断,2023年新增政府债务将更好兼顾“稳增长”和“防风险”。

  我们认为,2023年狭义赤字率可提高至3.2%,中央政府适度加杠杆。按3.2%的狭义赤字率测算,2023年狭义赤字规模预计为4.12万亿元,较2022年增加7500亿元。

  提高2023年狭义赤字率:一是从“稳增长”的角度看,2023年对财政逆周期调节的诉求较高,适当提高狭义赤字规模,可扩大财政政策的应对空间;二是从防风险的角度看,根据国家资产负债表研究中心的统计,2022年年末中央政府杠杆率为21.4%,近两年基本持平、变化不大,而地方政府杠杆率从2020年年末的25.3%提高至2022年末的29.0%。考虑到2021年年末城投平台有息负债已高达49.2万亿元,建议2023年中央政府适度加杠杆。此外,中央经济工作会议明确2023年“要加大中央对地方的转移支付力度,推动财力下沉,做好基层‘三保’工作”,中央政府适度加杠杆,可更好在全国范围内统筹财政资源。

  建议新增地方政府专项债券额度持平于3.65万亿元。近年地方政府专项债余额持续扩张,根据财政部统计,2022年年末地方政府专项债余额为20.67万亿元,成为中国债市仅次于国债和政策性银行债的第三大债券品种。近年专项债在有力支撑经济的同时,其债务可持续问题也出现。近两年,有近七成的新增专项债投向基建领域,由于能够产生合意现金流的基建项目不足,需通过政府性基金收入或发行再融资券来偿还。即使不考虑目前地方政府性基金支出中有八成是刚性的,难以挪腾用于偿还专项债本息,就是专项债余额和政府性基金收入缺口的持续扩大,也会导致专项债还本对再融资券的依赖度越来越高。

  2023年中国经济面临的不确定性小于2022年,综合“稳增长”诉求和更加重视“防风险”来看,2023年新增专项债额度可持平于去年的3.65万亿元。2022年中央经济工作会议在部署财政工作时,指出“保障财政可持续和地方政府债务风险可控”,专项债或是重点防范领域。截至目前,31个省市自治区共获得2023年提前批专项债额度2.19万亿元,达到可获得提前批准额度的上限(2022年新增额度3.65万亿,提前批额度的上限为前一年新增额度的60%),且要求在2023年上半年用完。这更多是出于尽早发行和使用专项债、进而更早形成实物工作量和托底经济的需要,或并不意味着2023年新增地方政府专项债额度将有明显提高。

  建议2023年财政“贴息工具”更广泛地使用,以支持重点领域。2022年中央财政一是对政策性开发性金融工具,按实际股权投资额予以适当贴息,期限为2年;二是对符合要求的技术改造再贷款(银行利率不高于3.2%,投向清单内的项目),中央财政贴息2.5个百分点。对技术改造再贷款贴息的政策已于2022年年末到期,总额度为2000亿元,实际投放809亿元。鉴于“贴息工具”需要的财政资金投入少,且可定向支持经济重点领域和薄弱环节,2023年“贴息工具”或会是财政逆周期调节的重要途径。

  支出节奏“前置”,

  公共消费率或有所提高

  对于2023年的财政支出,我们建议:

  第一,积极财政的着力点重回支出端。近年中国大规模实施减税降费,2022年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元,其中增值税留抵退税2.46万亿元,新增减税超过8000亿元,新增降费超过2000亿元,办理缓税缓费超7500亿元。上述举措极大地缓解了企业的现金流压力,但从撬动经济的角度看,近年中国税收弹性已较快回落,相关政策的作用已走弱。此外,中国正从疫情模式向常态回归,为缓解疫情对市场主体冲击而出台的各类政策,也应逐步回归常态。

  2022年中央经济工作会议指出“保持必要支出强度”,全国财政工作会议指出2023年“完善税费支持政策,根据实际情况,该延续的延续,该优化的优化,着力疏解企业困难”。2023年新增减税降费规模可能有限,积极财政的着力点在于保持必要的支出强度。

  第二,财政支出节奏继续“前置”。2022年中国财政支出节奏明显“前置”,我们判断2023年这一特征还将延续。一方面,“改善社会心理预期、提振发展信心”是2023年经济工作的着手点,财政支出节奏前移,有助于推动经济尽快恢复和改善预期;另一方面,2023年提前批的地方政府专项债额度达到上限并要求上半年使用完毕,也释放了2023年财政支出将前置的积极信号。

  第三,公共财政资金投向基建的规模或难以明显提升。一方面,从必要性看,2022年政策性开发性金融工具已为基建项目补充资本金7399亿元,投向以传统基建为主。由于交通、水利等重大项目的施工周期在三年左右,预计2023年基建项目资本金不足的问题较2022年将有所缓解;另一方面,从支出空间看,尽管2023年财政支出强度有望提高,但在民生相关和债务付息等刚性支出的挤压下,公共财政支持基建投资仍将面临掣肘。

  第四,建议公共消费率适度提高,以发挥对私人消费的挤入效应。中央经济工作会议指出“要把恢复和扩大消费摆在优先位置”。鉴于中国家庭部门实际偿债压力高于主要发达国家、对经济和就业的信心恢复需要时间、2022年汽车消费已明显透支等,2023年国内消费内生性恢复的高度或有限。今年春节消费数据也映射出,2023年中国消费修复或将“温而不暖”。

  学术研究显示,公共消费对私人消费有挤入效应,即中国公共消费率每提高1个百分点,居民消费在长期内最高会增加0.39%。中国公共消费率长期低于全球平均水平,2020年底中央经济工作会议指出“要合理增加公共消费”。为更好推动国内消费恢复,建议2023年中国公共消费率适当提高,包括增加对教育、养老、育幼等民生领域的财政资金投入,以及向特定群体发放消费券等。

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《此轮甲流高峰是否已经过去?10多家医院医生这么说》(2023-03-31 05:06:13)
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